Nová koncepce dohledu ČNB nad finančním trhem

Česká národní banka (ČNB) v říjnu zveřejnila novou koncepci výkonu dohledu nad finančním trhem. Tento krok vnímá jako důležitou součást posílení transparentnosti svých postupů. Koncepce rozvádí základní zásady výkonu dohledu, nastiňuje organizaci dohledových činností a vysvětluje přístup ČNB k dohledu jednotlivých sektorů. Pro profesionály, kteří dobře znají dohledovou praxi ČNB, dokument v zásadě nic revolučního nepřináší. I pro ně však může být zajímavý tím, že přehledně shrnuje současný přístup ČNB k dohledu.


Nová koncepce dohledu ČNB navazuje na dokument zveřejněný v roce 2012, kterým se ČNB přihlásila k „Hlavním principům pro zajištění efektivního bankovního dohledu“ Basilejského výboru. Důraz na mezinárodní rámec je důležitý, neboť většina činností ČNB v oblasti dohledu je vymezena mezinárodními, respektive evropskými předpisy a probíhá v kontextu činností partnerských dohledových orgánů EU (zejména Evropské centrální banky, ECB). Kvalita dohledových procesů ČNB je navíc mezinárodními institucemi pravidelně vyhodnocována – ať už jde o Mezinárodní měnový fond, orgány Evropské komise nebo evropské orgány dohledu, tzv. ESA. Měřítkem je vždy mezinárodní standard.

Koncepce dohledu ČNB má tři části. V první rozvádí základní zásady dohledu, které vždy vztahuje ke konkrétním basilejským principům. Jedná se o zásady, které se v čase téměř nemění, ale mohou být upřesňovány či doplňovány pod vlivem zkušeností z případných nových událostí (v krajním případě krizí) na finančním trhu. V druhé části koncepce aplikuje tyto zásady na konkrétní organizaci činností dohledu. Toto konkrétní naplnění obecných zásad je odvozeno zejména z nastavení regulace. Konečně třetí část vymezuje politiku dohledu v jednotlivých dohlížených sektorech. Politiku dohledu určuje zejména charakter dohlíženého sektoru a v čase by měla reagovat na jeho vývoj – nejen pokud jde o finanční stabilitu daného sektoru a jeho institucí, ale i kultivovanost, respektive kulturu, jeho prostředí.

Zásady dohledu

Základním předpokladem dobrého fungování dohledu je jeho nezávislost. Tato skutečnost byla klíčovou lekcí při shrnutí poučení z finanční krize. Selhávaly zejména dohledy, které podléhaly politickým vlivům nebo byly příliš „blízko“ dohlíženým subjektům. Projevovalo se to nejen v konkrétních krocích příslušných dohledů, respektive jejich nekonání, ale i v nastavení jejich vnitřní organizace (governance), která umožňovala dlouhodobé systémové selhávání. Právě proto je nyní v mezinárodním měřítku kladen na předpoklad nezávislosti tak podstatný důraz. Ani české dohledové orgány nebyly této lekce ušetřeny. S podobnými problémy se potýkaly zejména v první polovině devadesátých let.

Nezávislost definovaná v koncepci nestojí jen na zákonném postavení ČNB a způsobu financování její činnosti. Toto vymezení je samozřejmě základním pilířem nezávislosti ČNB. Ale stejně jako v případě každé jiné instituce je i nezávislost (a reputace) ČNB závislá na lidech, kteří pro ni pracují. Koncepce tedy vymezuje požadavek na jejich vysokou profesionalitu a morální integritu. ČNB se v dokumentu zavazuje vyčlenit pro naplnění tohoto cíle dostatek zdrojů. Podporuje ho i vnitřními procesními opatřeními, jako jsou etická pravidla, nezávislost rozhodování prvního stupně, organizační opatření předcházející konfliktům zájmů a maximálně standardizovaná metoda pro určení zaměření pozornosti dohledu (rizikově orientovaný přístup k dohledu). Nezávislost a nestrannost dohledu je také zajišťována informační otevřeností ČNB, která má pouze dva limity: povinnost mlčenlivosti definovanou zákony a důvěrnost těch vnitřních postupů, jejichž zveřejnění by mohlo vést ke zmaření smyslu příslušných procesů v ČNB.

Pro správné fungování dohledu je třeba vymezit jeho základní cíle. Definováním cílů jsou konkrétní činnosti podřízeny určitému vyššímu smyslu – poslání dohledu, což opět přispívá k nezávislosti, nestrannosti a efektivnosti dohledu. Základními cíli dohledu ČNB jsou:

1. systematicky přispívat k zajištění a udržení finanční stability subjektů působících na finančním trhu s důrazem na včasnou identifikaci možných rizik,

2. systematicky přispívat ke zvyšování transparentnosti finančního trhu a kvality jednání ve vztahu k zákazníkům, v rámci celkové správy a řízení subjektů působících na finančním trhu, vedoucímu k posilování jejich důvěry ve finanční trh.

Zatímco první cíl je tradičně cílem obezřetnostního dohledu, druhý je obvykle prezentován v souvislosti s dohledem odborné péče. Toto historické vnímání se však postupem času stírá a v současnosti je požadováno úzké provázání těchto cílů. V praxi se to projevuje soustavnou interakcí činností, které přispívají k jejich naplnění. ČNB v tomto ohledu využívá výhod integrovaného dohledu a tomuto požadavku přizpůsobuje své organizační uspořádání (spojení obezřetnostního dohledu a dohledu odborné péče).

Koncepce přináší už zmíněný důraz na efektivitu dohledu. Té je dosahováno nejen s pomocí represivních nástrojů, ale zejména preventivním působením. Správná volba dohledového nástroje se odvíjí od cílů dohledu a jeho politiky – akcentuje smysl dohledových akcí oproti jejich pouhému byrokratickému zdůvodnění.

Koncepce také vymezuje základní nástroje používané při dohledové činnosti – od analýz výkaznictví a dohledových informací přes plošná šetření a kontroly na místě po komunikaci o nápravě zjištěných nedostatků (které nemusí být vždy porušením právních předpisů).

ČNB opírá svou autoritu nejen o zákonem dané pravomoci, ale zejména o schopnost obhájit své závěry v otevřené komunikaci s dohlíženými subjekty. Dohled ČNB v tomto smyslu usiluje o všeobecně srozumitelný dialog, v němž vyslovuje svá stanoviska a požadavky. Pouze v případech, kdy tento postup není účinný, ČNB plně využije svých pravomocí zakládajících jí mimořádné postavení vůči dohlíženým subjektům.

Dohled ČNB sděluje zobecněné poznatky ze své praxe a zveřejňuje své přístupy v úředních sděleních. V případě reakce na dílčí problémy nebo v případě nutnosti operativní reakce zveřejňuje svá stanoviska v neformálních dokumentech, tzv. dohledových benchmarcích. ČNB využívá vydávání úředních sdělení a benchmarků zvláště v případech zjištěných opakujících se nedostatků v aplikaci právních předpisů, které neposkytují dostatečný návod k naplnění svých požadavků. Při vydávání benchmarků a úředních sdělení ČNB zohledňuje nejlepší praxi na trhu a usiluje o to, aby tato nejlepší praxe byla doporučována příslušnými profesními sdruženími a asociacemi dohlížených subjektů.

Nová koncepce odráží skutečnost, že ČNB je úzce zapojena do spolupráce se zahraničními partnerskými orgány dohledu, zejména ze států Evropské unie. Přestože ČNB není součástí jednotného mechanismu dohledu (Single Supervisory Mechanism, SSM) zastřešovaného ECB, její činnost podstatnou měrou přispívá ke stabilitě evropského finančního systému. S ECB i dalšími orgány SSM je v úzkém kontaktu. V sektoru bankovnictví spolupracuje s ostatními kolegy v rámci Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA), v případě pojišťovnictví Evropského orgánu pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění (EIOPA) a v tématech kapitálového trhu Evropského orgánu pro cenné papíry a trhy (ESMA). ČNB tradičně hraje aktivní roli v evropských integračních procesech. Její představitelé přispívají do evropských diskusí a usilují o partnerské vnímání dohledu ČNB ze strany jejich ostatních účastníků. Toto působení však nesmí být na překážku naplňování poslání, které má dohled ČNB vůči českému finančnímu trhu. Konkrétní priority dohledu ČNB v této oblasti jsou:

1. ochrana a rozvoj místního finančního trhu,
2. zohlednění specifik místního prostředí ve výstupech evropských institucí,
3. ochrana místního finančního trhu před možnou nákazou importovanou ze zahraničí.

Organizace dohledu

Vzhledem k tomu, že neexistuje přesná hranice dělící mezinárodní spolupráci od domácí agendy a působení zahraničních a nadnárodních orgánů má zásadní význam na finanční stabilitu českého finančního systému, věnuje ČNB tomuto tématu podstatný prostor v části koncepce nazvané „Organizace dohledu“. Koncepce přibližuje zejména spolupráci v kolegiích orgánů dohledu. ČNB prosazuje kolegia jako rozhodující platformu pro zlepšování komunikace mezi dohledovými orgány. Dlouhodobě usiluje o to, aby se stala základním prostředkem pro diskusi o dohledových tématech a vyjednávání příslušných dohledových dohod. Tuto snahu ČNB vyvíjí z pozice hostitelského i domovského orgánu dohledu.

Na spolupráci v kolegiích mají úzkou vazbu procesy validace interních modelů (bankovnictví a pojišťovnictví) a společné dohody – Joint Risk Assessment Decision (JRAD) a Joint Liquidity Assessment Decision (JLAD), kterým se koncepce také hlouběji věnuje.

Stranou zájmu koncepce nezůstávají ani další formy mezinárodní spolupráce – společná šetření (kapitálový trh) a společné kontroly na místě (banky, pojišťovny). I v těchto oblastech koncepce definuje roli a úkoly dohledu ČNB.

Politika dohledu

Politikou dohledu se rozumí nastavení přístupů k výkonu dohledu na dálku a na místě v jednotlivých dohlížených sektorech. Tyto přístupy vychází z analytických a hodnotících činností dohledu. Politika dohledu tedy přibližuje způsob uplatňování závěrů z těchto činností. Ten sleduje omezení vzniku, respektive řízení dopadu, rizik ohrožujících cíle ČNB v oblasti dohledu. Politika dohledu bere na zřetel účinnost působení nástrojů dohledu a jejich nákladovou efektivnost. Opírá se o rizikově orientovaný přístup.

ČNB vykonává dohled, který je založen na „vpředhledícím“ systému vyhodnocování rizikového profilu a míry systémové významnosti dohlížených institucí. Systém identifikuje podstatná rizika jejich činnosti a kvantifikuje jejich dopad. Podchycuje též systémová rizika spojená s chováním účastníků finančního trhu. Na základě výstupů z tohoto systému ČNB nastavuje intenzitu svého dohledu vůči jednotlivým oblastem finančního trhu i konkrétním institucím.

Dohled ve svých činnostech zohledňuje tzv. přístup podle rizikovosti, který vychází ze systému rizikového hodnocení. Znamená to, že rozhodující část zdrojů věnuje oblastem, které jsou systémově nejvýznamnější. Zde je práce dohledu ČNB soustavná a podrobná. Menší pozornost je věnována oblastem, které jsou méně systémově významné. Zde pak působí dohled primárně reaktivně, tj. koná na základě ad hoc podnětů.

Politika dohledu je v případě jednotlivých sektorů determinována:

1. mírou rizikovosti a systémové významnosti sektoru (a typy rizik),
2. kulturou a sofistikovaností prostředí daného sektoru,
3. pojetím a robustností regulace.

Jak již bylo uvedeno, dohled ČNB soustředí svou pozornost zejména na sektory a instituce, které jsou systémově významné nebo mají potenciál systémové významnosti vzhledem k rozsahu dopadu jejich selhání na cíle ČNB. Volba konkrétních kroků dohledu je podmíněna kulturou prostředí daného sektoru, výjimečně kulturou jednotlivé instituce, pokud se tato vymyká standardu daného sektoru. Pro adekvátní zpětnou vazbu je třeba volit dohledový nástroj odpovídající této kultuře, respektive sofistikovanosti prostředí dohlížených institucí. Nabídka obsahuje formální i neformální nástroje, v krajních variantách nástroje sankční. Přístup dohledu se odvíjí i od povahy regulace, která je buď „rule-based“ (předpoklad nižší kultury dohlíženého sektoru) nebo „principlebased“ (předpoklad vysoké kultury dohlíženého sektoru).

Specifickým analytickým nástrojem dohledu jsou pravidelné zátěžové testy jednotlivých bank a pojišťoven nebo systém monitoringu transakcí na finančním trhu. Dohled využívá tzv. zátěžové testy individuálních institucí („bottom-up“ testy) ke své činnosti a ke strukturované komunikaci s dohlíženými institucemi. Posuzuje jejich integraci do řídicích systémů finančních institucí, provázanost s interními modely, systémy řízení rizik, obchodními plány a rozpočty a potažmo systémy odměňování vedoucích osob. Dohled komunikuje své poznatky s útvarem odpovědným za finanční stabilitu; společně je porovnávají s makrozátěžovými testy („top-down“) zpracovávanými útvarem finanční stability. Tato srovnání jsou součástí přístupu k identifikaci zdrojů systémových rizik, která mohou vznikat ze vzájemných interakcí účastníků finančních trhů zejména v období rychlého růstu úvěrů. Pokud jsou v určité oblasti identifikována zvýšená či vysoká rizika, útvary dohledu a finanční stability spolupracují na použití mikroobezřetnostních a makroobezřetnostích nástrojů s cílem jejich omezení nebo eliminace.

Závěr

Zveřejnění nové koncepce ČNB v oblasti dohledu nad finančním trhem je významným krokem ve zvyšování transparence postupů ČNB. Dohlíženým subjektům i dalším profesionálům pomáhá objasnit principy působení ČNB v dané oblasti. Koncepce přináší účastníkům finančního trhu potřebnou míru jistoty uvažování a chování dohledu ČNB, a to v dlouhodobém horizontu. To je velmi důležitá věc, neboť finanční sektor je specifický sektor celého národního hospodářství, který se vyznačuje výraznou asymetrií informací a jehož působení může vést k vysokým národohospodářským ztrátám v případně naplnění systémových rizik. Za těchto podmínek není na místě zabývat se teoretickou otázkou, zda regulovat a vykonávat dohled nad finančním trhem. Je totiž nutno řešit daleko techničtější problém – jak, v jakém rozsahu, na základě uplatňování jaké politiky, jakých postupů, cílů a zásad regulovat a dohlížet finanční sektor, aby i zde bylo zachováno maximální tržní prostředí a principy fungování trhu.

Na tomto odkazu naleznete tiskovou zprávu ČNB k tomuto tématu

Zdroj: ČNB